Stacey Azores, para a IPS –

AÇORES, Atlântico, Portugal, 3 de setembro de 2025 (IPS)  – Os primeiros esforços, como a Declaração de Estocolmo de 1972 sobre o Meio Ambiente Humano, estabeleceram princípios fundamentais enfatizando a importância da proteção ambiental dentro de uma agenda de desenvolvimento mais ampla (ONU, 1972).

A Cúpula da Terra do Rio de 1992 se destaca como o encontro mais significativo da ONU dedicado à governança ambiental global. Este encontro histórico culminou na adoção de vários acordos importantes, incluindo a Agenda 21 — um plano abrangente para o desenvolvimento sustentável — juntamente com a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento e os Princípios Florestais, que estabeleceram princípios orientadores para o manejo florestal responsável.

Crucialmente, a Cúpula também lançou as bases para dois importantes tratados internacionais: a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) e a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (CQNUMC). Além disso, a Cúpula deu início ao processo de negociação para a Convenção das Nações Unidas para o Combate à Desertificação (CNUMC).

Coletivamente, esses acordos e processos refletiram uma abordagem holística aos desafios ambientais interconectados — perda de biodiversidade, mudanças climáticas e degradação da terra — alinhando insights científicos com prioridades políticas emergentes.

Essas três convenções e outros Acordos Ambientais Multilaterais (AAMs) forneceram plataformas cruciais para a cooperação internacional. No entanto, seus mandatos setoriais específicos também resultaram em governança fragmentada.

Essa fragmentação, caracterizada por mandatos sobrepostos, arranjos institucionais divergentes e mecanismos financeiros separados, impõe desafios significativos à obtenção de soluções holísticas para crises ambientais interconectadas. Ao mesmo tempo, evidências científicas ressaltam cada vez mais as complexas interdependências entre as AEMs.

A discussão sobre a reforma da ONU em torno da ONU80 abre a oportunidade para uma reforma significativa, conforme descrito por Felix Dodds e Chris Spence (17 de julho de 2025).  Reforma da ONU: É hora de renovar a ideia de agrupar os principais acordos ambientais?  Inter Press Service.

Quão eficiente é manter convenções relacionadas separadas como órgãos separados da ONU?

O PNUMA identificou a tripla crise planetária das mudanças climáticas, perda de biodiversidade e poluição (incluindo produtos químicos e resíduos) como áreas nas quais precisamos nos concentrar se quisermos fortalecer o pilar ambiental do desenvolvimento sustentável.

Este artigo explora o progresso evolutivo da Convenção do Clima da ONU e, em particular, a possibilidade de agrupar a UNFCCC e a Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio, o Protocolo de Montreal e emendas subsequentes.

Mudanças climáticas

A comunidade internacional começou a abordar sérias preocupações sobre as mudanças climáticas há quase cinquenta anos, começando com a Conferência Mundial do Clima de 1979, organizada pela Organização Meteorológica Mundial (OMM).

O Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) foi posteriormente criado em 1988 pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e pela Organização Meteorológica Mundial (OMM) para avaliar o conhecimento científico sobre as mudanças climáticas. Sua criação teve como objetivo fornecer aos formuladores de políticas informações abrangentes, objetivas e relevantes para as políticas públicas sobre os impactos, a adaptação e a mitigação das mudanças climáticas, fomentando a cooperação internacional para combater o aquecimento global.

Em seguida, ocorreu a Segunda Conferência Mundial do Clima, em Genebra, em 1990, organizada conjuntamente pelo PNUMA e pela OMM, que enfatizou a interconexão entre questões ambientais e climáticas. A conferência revisou o Programa Mundial do Clima (PMC), estabelecido em 1979, e recomendou a criação da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (CQNUMC) e do Sistema Global de Observação do Clima (SGC), ambos acordados em 1992. Isso lançou as bases para um tratado climático global e uma rede robusta de observação do clima.

Essas conferências ressaltaram a importância de uma resposta global coordenada, levando à decisão de que as negociações para uma estrutura climática abrangente seriam conduzidas por meio de uma decisão da Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU), em vez de sob os auspícios apenas do PNUMA, como era comum em outros tratados ambientais, como a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB).

Isso resultou na criação da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (CQNUMC) em 1992, que desde então evoluiu por meio de sucessivas negociações. Cinco anos depois, o Protocolo de Quioto (1997) estabeleceu metas vinculativas de redução de emissões para os países desenvolvidos, enquanto o Acordo de Paris (2015) introduziu uma abordagem mais inclusiva baseada em “contribuições nacionalmente determinadas” (NDCs) voluntárias envolvendo todas as nações.

A governança da UNFCCC inclui a Conferência das Partes (COP), órgãos subsidiários e mecanismos financeiros como o Fundo Verde para o Clima (GCF), que apoia os esforços de mitigação e adaptação às mudanças climáticas. Com o tempo, o foco tem se deslocado cada vez mais para a resiliência climática, a adaptação e o enfrentamento de perdas e danos, reconhecendo as diferentes capacidades e responsabilidades dos países, especialmente após a adoção do Acordo de Paris em 2015.

A sugestão da ONU80 de que a UNFCCC deveria ser colocada sob a égide do PNUMA como  Órgão Mundial do Meio Ambiente  reabre a possibilidade de criar um conjunto de convenções relacionadas ao clima com a Convenção de Viena e o Protocolo de Montreal, e emendas subsequentes, que já estão sob os auspícios do PNUMA.

Apesar dessas diferenças, há interconexões e sinergias significativas entre as mudanças climáticas e a proteção do ozônio, especialmente dada sua dependência comum de avaliações científicas e estruturas políticas.

Analogia das Convenções de Basileia, Roterdam e Estocolmo

O acordo entre os estados-membros para criar um conjunto de convenções sobre produtos químicos e resíduos foi alcançado em 2009, e as Convenções de Basileia, Roterdã e Estocolmo tiveram seu primeiro “Super Cop” em 2013. Isso oferece uma prova de conceito para a agregação, conforme explicado no artigo de Michael Stanley Jones,  Como a agregação de acordos ambientais multilaterais pode trazer múltiplos benefícios ao meio ambiente  , publicado pelo IPS em 28 de julho de 2025.

O PNUMA identificou a tripla crise planetária das mudanças climáticas, perda de biodiversidade e poluição (produtos químicos e resíduos) como uma visão para fortalecer o pilar ambiental do desenvolvimento sustentável. O próximo passo seria analisar a possibilidade de agrupar as convenções climáticas, seguidas logicamente pelas convenções sobre biodiversidade.

Essas convenções compartilham uma semelhança em seus órgãos subsidiários de apoio e crescente inclusão para organizações regionais e painéis científicos, mas muitas vezes se limitam a mecanismos de “execução” para coordenação formal.

Essa dispersão resultou em ineficiências operacionais, esforços duplicados e oportunidades perdidas ao longo de muitos anos. Apesar das preocupações gerais com a saúde planetária, seus mecanismos de implementação frequentemente criaram obstáculos no que diz respeito às ações de implementação.

Em suma, o agrupamento oferece a oportunidade de facilitar uma maior integração entre esses desafios interconectados, levando a um regime mais eficaz.

Mandatos sobrepostos

Os mandatos das convenções sobre ozônio e clima se sobrepõem significativamente em áreas relacionadas à composição atmosférica, emissões e proteção do clima e da camada de ozônio da Terra.

Ambas as estruturas e seus protocolos, acordos e emendas subsequentes abordam questões decorrentes de atividades humanas que liberam gases de efeito estufa e substâncias destruidoras da camada de ozônio na atmosfera, com implicações diretas para as mudanças climáticas e a recuperação do ozônio estratosférico. Organismos científicos como o IPCC fornecem ciência climática crucial, enquanto o Painel de Avaliação Científica do Protocolo de Montreal fornece insights sobre substâncias destruidoras da camada de ozônio.

Apesar dessa sobreposição, as convenções frequentemente operam isoladamente, com as políticas climáticas enfatizando a mitigação e a adaptação dos gases de efeito estufa, enquanto as políticas de ozônio se concentram na eliminação gradual de substâncias que destroem a camada de ozônio. Essa separação pode levar a prioridades conflitantes ou à perda de oportunidades de cobenefícios, limitando assim a eficácia geral dos esforços internacionais.

Atualmente, existem mecanismos formais limitados para que esses órgãos troquem dados e coordenem estratégias, o que dificulta o desenvolvimento de políticas integradas que abordem tanto as mudanças climáticas quanto a recuperação da camada de ozônio. Esforços como a Emenda de Kigali ao Protocolo de Montreal, que visa os HFCs que destroem a camada de ozônio, que também são gases de efeito estufa potentes, destacam o potencial para uma maior sinergia.

No entanto, barreiras institucionais e abordagens isoladas continuam a restringir ações abrangentes. Ambas as convenções agora tentam abordar a questão da poluição por nitrogênio, um grande desafio ambiental.

Fragmentação de Financiamento

O apoio financeiro é canalizado por meio de vários mecanismos, incluindo o Fundo Mundial para o Meio Ambiente e o Fundo Verde para o Clima (GCF). Embora esses mecanismos tenham aumentado os níveis gerais de financiamento, ainda há uma fragmentação significativa no financiamento de iniciativas multidimensionais.

Apesar dos compromissos crescentes para mobilizar financiamento para mudanças climáticas e proteção atmosférica, ainda existem lacunas substanciais de financiamento, especialmente em países em desenvolvimento, onde a destruição da camada de ozônio e as vulnerabilidades climáticas são mais graves.

Por exemplo, projetos de adaptação climática financiados pelo Fundo Verde para o Clima podem não incorporar totalmente medidas de proteção da camada de ozônio, limitando o potencial de benefícios integrados e abordagens abrangentes.

A ausência de fluxos de financiamento coordenados complica a implementação de estratégias integradas, como aquelas que combinam resiliência climática com esforços de recuperação da camada de ozônio, exigindo investimentos em vários setores e convenções.

Desafios políticos

Enfrentar os desafios políticos dentro do PNUMA, particularmente através da lente dos três limites planetários — as mudanças climáticas, a integridade da biosfera e os fluxos biogeoquímicos — requer uma abordagem mais integrada e holística.

Atualmente, as prioridades setoriais frequentemente dominam as negociações, resultando em compensações que prejudicam o desenvolvimento sustentável. Projetos de infraestrutura alinhados às políticas climáticas podem, às vezes, entrar em conflito com os limites de conservação da biodiversidade e uso de recursos, ressaltando a necessidade urgente de estruturas de planejamento abrangentes que levem em conta esses limites interconectados.

Será que chegou a hora de restabelecer o Fórum Global de Gestão Ambiental (GEMF) como um mecanismo dedicado dentro da Assembleia das Nações Unidas para o Meio Ambiente para abordar a tripla crise planetária?

Tal plataforma facilitaria o diálogo entre as partes interessadas, promoveria a coordenação de ações entre setores e ajudaria a construir consenso sobre políticas que respeitem os limites planetários. Esse mecanismo integrado tem o potencial de melhorar a coerência das políticas, resolver conflitos e garantir que as questões climáticas, de biodiversidade e de poluição sejam abordadas conjuntamente na governança ambiental global.

Deveriam ser informados pelos três organismos científicos: o IPCC, o IPBAS e o recém-criado Painel Intergovernamental de Políticas Científicas sobre Produtos Químicos, Resíduos e Poluição (ISP-CWP).

Outras integrações potenciais

A poluição atmosférica afeta diretamente os ecossistemas, a saúde humana e os sistemas climáticos, portanto, faria sentido criar vínculos institucionais formais com o objetivo de abordar desafios comuns. Embora possa parecer rebuscado propor que a ONU reestruture seus órgãos, os potenciais benefícios a longo prazo da implementação justificam o esforço.

Políticas integradas poderiam promover transições para energias limpas que reduzam a poluição do ar, reduzam os gases de efeito estufa e melhorem a saúde da terra, reduzindo a dependência de combustíveis fósseis. Uma estrutura multissetorial permitiria planos de ação conjuntos, compartilhamento de dados e financiamento — semelhante às convenções sobre produtos químicos —, garantindo esforços coordenados para a qualidade do ar, os ecossistemas e a resiliência climática.

Essa abordagem fortaleceria o desenvolvimento sustentável ao reconhecer a interconexão entre controle da poluição, biodiversidade, mitigação climática e restauração de terras (PNUMA, 2020).

Além da Agrupação do Ozônio e dos Tratados Climáticos

O primeiro passo na abordagem de clusterização é transferir os tratados relevantes para a alçada do PNUMA. Isso foi aplicado aos tratados de Basileia, Roterdã e Minamata sobre produtos químicos e resíduos. Deve também se aplicar às convenções de biodiversidade do PNUMA e, caso a UNFCCC se torne PNUMA, aos acordos sobre ozônio e clima.

Além daquelas sob o PNUMA, existem outras convenções globais e regionais relevantes para a tripla crise planetária. Um segundo passo na consolidação para as mudanças climáticas seria abordar a Convenção das Nações Unidas sobre Poluição Atmosférica Transfronteiriça (CLRTAP), estabelecida pela Comissão Econômica das Nações Unidas para a Europa (UNECE).

Esta convenção representa uma estrutura regional focada no combate à poluição atmosférica nos países europeus e eurasianos. Se a CLRTAP fosse integrada mais estreitamente à UNFCCC, seu papel poderia se tornar parte vital de um sistema abrangente e multifacetado de governança ambiental que alinhasse os esforços em prol da qualidade do ar e do clima. Em última análise, todos esses acordos se beneficiariam de estar sob um mesmo guarda-chuva.

Conclusão

Enfrentar a natureza interconectada dos desafios ambientais globais exige uma mudança estratégica em direção a uma maior integração institucional e coordenação entre os tratados e estruturas existentes.

Atualmente, as principais plataformas de avaliação científica, como o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), a Plataforma Intergovernamental de Políticas Científicas sobre Biodiversidade e Serviços Ecossistêmicos (IPBES) e o proposto Painel Intergovernamental de Políticas Científicas sobre Produtos Químicos, Resíduos e Poluição (ISP-CWP), muitas vezes operam isoladamente, limitadas por seus mandatos e estruturas institucionais distintos.

Essa fragmentação dificulta o desenvolvimento de aconselhamento científico integrado que poderia informar melhor as políticas e ações em todos os setores.

Lições aprendidas com o agrupamento bem-sucedido de convenções, como os acordos de Basileia, Roterdã e Estocolmo, demonstram que acordos formalizados podem melhorar a eficiência operacional, a coerência científica e o alinhamento de políticas.

Para abordar a tripla crise planetária das mudanças climáticas, biodiversidade e poluição – além de defender aqui o agrupamento das convenções climáticas, analisamos a prova de conceito com as convenções BRS e Hugo-Maria Schally em seu artigo recente Toward Enhanced Synergies among Biodiversity-related MEAs:

Abordar a fragmentação com coordenação estratégica também apresenta um argumento forte e coerente para o agrupamento das convenções de biodiversidade.

A integração das plataformas científicas sob a égide do PNUMA promoveria sinergias entre avaliações científicas e implementação de políticas, o que poderia melhorar significativamente respostas mais eficientes ao ajudar a preencher lacunas existentes, reduzir a duplicação de esforços e maximizar o impacto da ação ambiental internacional em escala global.

Surgiram propostas para o restabelecimento do GMEF como um mecanismo de alto nível, projetado para promover o diálogo de alto nível, agilizar a tomada de decisões e superar as divisões setoriais em prol de abordagens integradas à governança ambiental. A expansão de plataformas como o Fórum Ministerial Global do Meio Ambiente (GMEF) ou a UNEA poderia servir como mecanismos essenciais para melhor coordenar os esforços entre essas convenções.

Tal mudança pode ser difícil. Pode gerar objeções por parte daqueles que trabalham sob os arranjos atuais, que podem se sentir desconfortáveis ​​com tal mudança. No entanto, uma governança mais integrada é essencial para enfrentar eficazmente a tripla crise planetária.

Stacey Azores  participou das negociações climáticas da ONU em diversas funções, desempenhando um papel crucial na abordagem de uma questão fundamental de adaptação. Seu trabalho incluiu projetos científicos, empresariais e governamentais, programas acadêmicos, expedições rurais e conscientização sobre implementação e sustentabilidade.

Escritório do IPS na ONU

IPS/Envolverde